上海市人大法工委主任、上海市法学会会长  沈国明

    我们党强调依法执政，是对自身提出的要求，也就是明确党要做到依据宪法和法律来实现对国家政权的领导。实现依法执政，关键是党内民主和制度建设。
    依法执政的理论将引发我党成员观念上的革新，将会带来党自身的一些改变，要求我们更正确地确立党与国家机关的关系、党与法律的关系、党与社会的关系，从而使依法治国的方略落到实处。
    依法执政是我们党实现长期执政的必由之路
    首先，依法执政是与我们党的宗旨和法治精神相契合的。我们党是为中华民族的统一、解放、繁荣，为中国人民的自由、民主、幸福而奋斗的党。而法治的方向和目的就是民主，所以我们党的宗旨和法治精神是相一致的。为了实现法治，在确立了依法治国的方略之后，我们党又提出了依法执政，明确了执政党如何实现对国家的领导，那就是依据宪法和法律。依法治国与依法执政是存在递进关系的。依法治国主要强调的是人治与法治的问题，它要解决是靠个人还是靠制度的问题。依法执政就进了一步，主要是强调处理党和国家政权的关系，是说党和国家机关的关系问题，比依法治国的问题更加深入，更加有针对性。
    其次，依法执政满足了社会发展对党的行为方式的要求。经过改革开放二十多年的历程，我们国家的经济取得了令人称赞的巨大成绩，但是在经济繁荣的同时，我们党也在发生一些值得关注的变化，党与政府机构、官员的腐败损害了执政党的质量，使我们党在赢得经济繁荣的同时，也有失去人民信任的某些危险。在实际工作当中，党和政的关系并没有处理得很好，权力过于集中。有的地方党组织的主要负责人往往直接插手干预具体经济工作，特别是重点工程建设、国土及矿藏资源开发、财政资金使用、政府采购、国有企业改制以及国有资产处置等领域，从而为谋私利创造条件。经济、社会发展到今天，如果这种现象不能得到有效的遏制，将给党长期执政带来严重的危害。
    依法执政，还包括处理好党与社会的关系。当前，社会的发展很快，各种社会组织迅速发展，基层民主自治的发展也很快。一般说来，社会组织和基层民主的发展是呈单向性的，也就是将越来越趋于活跃，这种变化和发展对于人民群众参与社会生活，对于及时化解社会矛盾，避免动辄形成人民群众与党和政府的直接冲突是有好处的。但是，社会的发展不可避免地带有自发性，因此，事先设定规则，也就是由法律对相关内容加以规范，十分必要。强调依法执政，与实现对社会的依法管理，进而实现人民群众有序的政治参与，是高度一致的。
    再次，法律的特点，以及法律在建设稳定的社会秩序、长效的社会管理机制方面所能发挥的作用，适合党长期执政的需要。法律的稳定性甚于政策，更甚于领导人的批示、讲话。党要长期执政，所遵循的规则应当是稳定的，不能朝令夕改，法律的特点能够满足规则稳定的需要。现在，法律的这一特性日益为人们所认识，建设与完善以法律为中心的制度群，已经成为衡量是否形成长效管理机制的重要标准。
    依法执政给党本身带来的深刻变化
    过去我们党主要靠开会、做决定，甚至靠党的领导人作指示来领导国家事务。党的一元化领导被强调到极端，甚至变成以党的领导个人意志治国，给党和国家带来了很大的损失，给社会造成长时期的动荡，教训是很深刻的。党强调依法执政，是对自身提出的要求，也就是明确党要做到依据宪法和法律来实现对国家政权的领导。实现依法执政，关键是党内民主和制度建设。我们党现在日益重视党内民主和制度建设，逐步在完善实现依法治国的各项基本条件。现行的党内监督条例中，提出要建立十个方面的监督体制，这些内容很值得我们关注。在实现党内民主，正确处理党组织负责人与党组织的关系等方面，条例要求建立健全集体领导、民主决策和分工负责制，意思就是党的领导的主体是整体领导，具体的组织是党中央和地方党委，而不是单个领导干部和党员。另外，条例要求建立重要情况通报和报告制度，以保证集体领导的实现。从内容来看，这些党内的制度是可以和处理国家事务的法律制度对接的，这些制度实行得好，法治就有了基础。依法执政主要不是靠法律来改变党组织的行为，而是靠党内民主、党的制度建设，在全党树立依法执政的理念，从而形成依法执政的内核，使依法执政成为可能。
    依据社会条件逐步推进依法执政
    依法执政的提出具有历史性。依法执政是民主政治和社会经济发展到一定阶段后提出的。众所周知，市场经济是法制经济，计划经济则堪称人治经济、权力经济，所以，依法执政是社会发展到一定阶段才会提出的，其具体目标在不同的发展阶段也将有所不同。
    现在，市场经济主体日趋多元，政府与市场、政府与社会的关系日趋复杂，国内市场与国际市场也日益交融，政治、文化、社会的变迁推动着国家管理、经济管理、社会管理方式的转变。党不可能了解作为市场主体所需的所有市场信息，这样的情况下，直接干预经济活动，将使市场经济主体生生死死的责任落到党的身上。从这个意义上来说，依法执政，也就是按照经济和社会发展的规律办事。
    由于依法执政的要求来自现实，来自社会，它在不同阶段的具体目标就会有所不同。最初，需要强化法律的地位，而当法制建设发展到一定阶段，则会从民主政治建设的角度提出新的要求；在某个阶段，强调党政关系的制度设计多一些，而当依法行政实行到一定阶段，则会强调社会建设。因此，应当在不同的历史时期，根据经济结构、社会发展水平、社会内部阶级阶层的关系，以及外部因素的变化，提出依法执政的阶段性目标。
    目前，要求党善于及时把党的意志转变为国家意志，也就是要求党正确理解政策和法律的性质、功效以及它们的相互关系，是一个比较现实的阶段目标。还有，要求党组织、党的干部不要干预审判机关对具体案件的审判，也是实现依法执政的一个比较现实的目标。我国实现法治的基础比较薄弱，如果在这方面所提出的要求过于理想化，不可能达到预期目的。因此，提出阶段性目标，逐步推进依法执政的进程，是我们现实的选择。
    社会现实制约了依法执政的推进过程。影响社会和谐的突出矛盾，概括起来主要有：城乡区域发展不平衡；社会事业发展相对滞后；就业压力大；社会保障体系不完善；收入分配和社会公共资源分配不够合理；上学难，看病难，打官司难的问题突出；思想文化道德领域面临严峻挑战；人民内部矛盾增多；社会治安、环境保护、安全生产状况急需改善；党风廉政关系和党群关系方面存在的问题仍然突出；各种敌对势力加紧进行渗透活动，危及我们国家的社会稳定。
    其中，关于社会公平的问题已经十分突出。联合国关于收入平等的排名，中国在有数据的131个国家当中列第91位，这说明我们两极分化的趋势很明显，这是要破解的很棘手的难题。还有，由于社会政策、公共政策滞后，社会保障的覆盖人口的比例低于上世纪90年代以前，农村公共卫生严重不足，医院机构的市场化导致百姓看不起病，义务教育严重欠账，教育资源不均衡，进城农民的子女教育成为很大的问题。资本与雇佣工人地位不对称，劳资关系紧张。经济增长在有些地方是以牺牲劳动者身体健康、劳动者生命为代价的。有的地方急于改变现状，甚至提出发展依靠资本的口号。
    这些矛盾的存在，使依法执政的必要性显得很突出，但是，这些矛盾的大量存在，也使依法执政不可能达到理想的状态。因为，规范的运作能够化解一定的社会矛盾，但是，有些突出的矛盾，特别是历史积累下来的矛盾，使规范的运作不能达到预期的效果。
    我们在强调依法执政时，应当正视这些问题，加强研究。英国马克思主义的历史学家汤普森在上世纪60年代写过《英国工人阶级的形成》一书，之后，美国夏威夷大学的一位学者在汤普森的影响下写了《韩国工人》一书，这两本书中都提出了政党在阶级组织和阶级行动中所发挥的关键作用。法学也要加强对相关问题的研究，要重视执政党的行为研究，为提高党的执政能力提供制度基础，以使我们能够应对工业化时代、后工业化时代的社会矛盾，甚至是社会危机，从而达到长期执政的目的。
    要重视阶段性工作。执政党对国家政权的介入，以及进行各种制度安排，都必须根据社会现实。目前，社会现实催促着法制建设的进步，但是，社会现实也制约着法治更快的进步。以立法的实践看，立法中的部门利益倾向严重削弱了党的决策的战略性、全局性、前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增加了国家经济风险、政治风险，给我们党长期执政带来了风险。但是，这些问题又不是立刻就可以解决的，很多问题还要靠进一步的发展来解决。以行政机关的收费为例，有的政府部门没有足够的经费保障，于是国家给政策，让它实行收费服务。现在，再实行收费服务，对正确履行政府职能肯定有负面影响。可是，真要改变，必须要有足够的经济实力。
    总而言之，依法执政的理论将引发我党成员观念上的革新，将会带来党自身的一些改变，要求我们更正确地确立党与国家机关的关系、党与法律的关系、党与社会的关系，从而使依法治国的方略落到实处。但是，基于历史、文化、经济、社会等各方面因素的影响，达到依法执政比较理想的状态还需要经历一个比较长的过程。我们必须重视阶段性的工作，以逐步接近依法执政的理想目标。
                                                        （《文汇报》2007.01.22）