任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革，没有改革的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。
推进政治体制改革，需要通盘考虑以下几方面的问题。
（一）改革的紧迫性与渐进性的关系
从时间角度看待渐进性概念，可以把渐进性理解为一种过程的延长，看成事物发展的自发演变趋势，甚至可以看成是需要等待时间。而政治体制改革的渐进性，则把渐进性过程理解为总体分解式的改革、结构关系的调整和分阶段实施的改革，本质上是逐步到位的改革，而不是一步到位的一揽子改革，其中包含着争取时间、缩短时间和赶超时间的要求。
中国政治体制改革进程有着经济体制改革要求的时间要求，有着很强的时间压力，所以必须抓紧时间、缩短时间和赶超时间。这是一个大前提。在这一前提下，政治体制改革有多种方案可以选择。最主要的有两种方案：一个是一揽子改革计划方案，另一个是渐进性的、分步实施、整体分解式的改革方案。这也是前苏联、东欧国家的改革和中国改革在推进步骤方面的主要区别。一揽子的改革方案，在改革操作上无疑是最节省时间的。但这种改革方案实施的难度过大，成本过高，且对改革操作的要求也高，一旦把握不好，改革中容易出现社会动荡和挫折。道理说来也简单，改革总是有成本的，改革过程的时间跨度越小，时间越短，单位时间内分担的改革成本也就越高，对社会成员的利益触动也就越大，改革失败的可能性也就越大。
就我国政治体制改革的历史进程而言，它表现为紧迫性与渐进性的双重特征。一方面，人民当家作主是社会主义的政治本质，但我国尚处于社会主义初级阶段，不仅封建传统影响源远流长，而且建国后在很多方面也与社会主义民主政治的要求不相适应。改革开放以来，我国政治体制改革取得了重大突破，但在很大领域，仍然与社会主义民主政治的要求有较大距离，也严重滞后于日益深入的经济体制改革和社会主义市场经济发展的进程。这些都显示出政治体制改革的紧迫性。
另一方面，也应看到，在社会主义初级阶段，推进政治体制改革和民主政治建设所必需的社会经济文化发展水平总体上尚比较落后，而且发展不平衡，公民的参政议政能力和社会自治能力还普遍不高，特别是传统的权力过分集中的政治体制仍具有强大的运行惯性，这一切都决定了政治体制改革和民主政治建设必然要经历一个长期努力、逐步积累的渐进过程。另外，对于转型期的我国来说，社会政治的稳定是政治体制改革的外部条件，这也意味着政治体制改革应有领导、有计划、有步骤地进行。
由于政治体制改革的紧迫性和渐进性的双重特征，所以在政治体制改革过程中，我们既要坚定不移地改革政治体制，又要从社会主义初级阶段的历史条件和社会实际出发，循序渐进，逐步地加以发展和完善。既不能因为政治体制改革的紧迫性就好高骛远，盲目超越发展阶段和现实条件，也不能因为政治体制改革受社会历史条件的限制，就坐等条件的成熟而缺乏应有的主动性和开拓性。总之，中国政治体制改革应该是一个既积极主动又稳步推进的过程。
（二）中国政治体制改革的成本和风险
中国政治体制改革方案的制定和实施，是有风险的。因为政治体制改革的实施涉及各方利益结构的调整，具体利益的变动会给方案实施带来诸多的不确定性。因此，需要研究政治体制改革中的风险和不确定性，使改革方案本身就考虑到政治改革和发展的这种风险，并有效地规避风险。
政治体制改革的不确定性是指无法预测未来事件发生的状况。如投掷钱币，每次投掷是出现正面还是反面是不确定的。政治体制改革结果有时会有悖预期的目标，因为政治体制改革受各方利益、观念、行为方式等因素的影响，而这些因素本身充满不确定性。另外，政治体制改革进程还受许多突发事件的影响，如前苏联流产的对戈尔巴乔夫的军事政变，导致独立国家联盟的形成和前苏联的解体。如1997年亚洲金融危机也导致一些东南亚国家发生政治危机。这些经济的、自然的、社会的、政治的、外交方面的突发事件，使原来确定的政治体制改革设想充满不确定性。事件的不确定性，可以带来额外的收益或者意外的损失。
政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革，没有改革的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所花成本小，可控制，风险小，收益较大；有的改革成本大，费力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，风险高，收益并不高；有的改革可能成本大，费力大，但是效果明显，收益也高。因此，每项改革，对其成本、收益、各种不确定性、风险都应当进行较为深入系统的评估，以便进行方案比较、统筹把握，保证坚决推进改革、降低成本、收益最大和避免风险。
推进政治体制改革无疑存在很大的艰巨性和风险。一般地说，高度发展的政治民主最终有利于社会稳定。但是，政治体制作为上层建筑，它总是涉及一些敏感的问题。如果在推进政治体制改革的过程中操作不慎，就有可能影响社会稳定。这是因为：第一，新旧政治体制转换时期的矛盾容易引发不稳定因素。政治体制改革是政治权力运行机制上的推陈出新，在政治体制改革进程中，新旧体制的因素同时存在，相互间存在矛盾，处理不好，容易诱发不稳定因素。第二，政治参与过当容易引发不稳定因素。政治民主化的一个重要标志就是政治参与的扩大，而政治参与不适当也会引发不稳定因素。社会主义现代化是一场极其广泛的社会动员过程，它把亿万人民群众引导到这场深刻的社会变革中来。在这场变革中，社会成员有着自己不同的利益要求，在中国社会主义民主政治制度还没有高度发展，政治组织系统和政治沟通渠道还不可能十分完善的情况下，不良的政治要求就容易引发政治动乱，影响社会的稳定。民主的发展过程容易引发某些不稳定因素，这就使我们陷入两难境地。 这种不稳定性带来的损失甚至破坏，就是政治体制改革面临的风险和成本。
一种政治体制本身就需要成本。改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制；改革也需要支付成本，改革的过程则需要选择支付成本最小，又能达到改革目的的转型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。因为事事要协商，每个人都要事事投票，或者意见总是统一不起来等等，集中过程就需要大量的成本支出。极端的民主化体制，成本也是高昂的。因为计划机关和各级领导需要集中信息，制定、执行和下达指令，需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系，加上决策可能常常失误，极端的集中体制，其成本也是高昂的。从经济学角度讲，哪种体制在时间和范围的总体上成本最小，这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看，在精简县乡村吃皇粮的冗员时，是政府包起来，一直养到退休，还是创造创业的条件，利用市场机制，进行调节分流？改革的成本大不一样。因此，哪种改革方式是成本最小的，是我们研究和实施政治体制改革方案时需要考虑的。
（三）政治体制改革方案制定应该遵循的原则
许多学者认为，到现在为止，中国没有一个系统的政治体制改革的计划方案，这是一个缺憾。中国政治体制改革，不是短期内可以完成的，也不可能一两个五年计划期内就可以完成，或是一代中国领导人能完成的事业。这可能是一个二十年左右乃至更长时间的事业。这里就有一个长远构想和短期衔接的问题：五年之间怎样衔接，一代领导人与下一代领导人之间怎样衔接；先干什么，后干什么？确实需要进行深入系统的研究。
在中国推进政治体制改革，是一个错综复杂的系统工程，需要总揽全局、统筹把握、合理规划，才能保证政治体制改革的顺利和成功。政治体制改革是一个循序渐进、逐步发展的过程，所以，应当有一个渐进性的发展规划，对于近期的任务、中长期的目标、具体的方法和步骤等等，都需要在深入研究的基础上，科学思考，合理确定。
首先，政治体制改革方案的制定应当遵循这样一些原则。一是科学性原则。就是要从中国基本国情出发，体现世界政治发展的一般规律和基本要求，在坚持中国特色社会主义的前提下，更多地借鉴和吸取世界政治发展中创造的文明成果，更好地反映最广大人民群众的根本利益和基本要求。这是能否有效推进中国政治体制改革的重要政治前提。二是连续性原则。制定政治体制改革方案并不是要终止原有的政治改革和发展进程，另起炉灶，而是要承前启后，在承认历史、继承传统的基础上制定新的政治体制改革战略规划。三是可行性原则。政治体制改革规划制定的目的在于执行，改革方案的实施必须具备方案实施的现实条件。因此，在制定改革规划时必须充分估计各种因素对改革实施的影响，注重可行性分析，使政治体制改革规划建立在现实可行的基础上。否则，改革方案再好也无法实现。四是预测性原则。政治体制改革规划在时间概念上是以实现发展目标为诉求的政治行为，是对未来政治民主体制发展趋势的一种预先分析和选择，这种预先分析和选择的正确与否，在很大程度上决定着改革的成败。因此，必须对政治体制改革的进程进行科学的预测和统筹。
其次，制定政治体制改革方案作为一种决策过程，是对各种解决问题的需要和可能、途径和方法的选择过程。从程序上来说，方案制定包括问题的界定、目标的确立、方案的设计、后果的预测和方案的选择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。制定政治体制改革规划，必须首先明确政治体制改革目标，这是制定改革规划的第一步。改革目标是政策制定者希望通过措施实施所达到的效果。改革目标是政策制定的指导目标，也是方案设计和方案择优的基础。为了保证改革目标的正确性，确立目标时，需注意以下几点：一是改革目标的指向性。改革目标必须表达准确，有定性或定量的目标，对切入点和重点、内涵与外延必须界定清楚，并有目标的时效要求，建立具体的衡量标准。二是改革目标的可行性。改革目标的制定应高于现实，又必须是在现有条件下，通过一定努力可以实现的，具有可行性。三是改革目标的协调性。改革目标往往不是单一的，而是多目标的有机结合，是总目标和子目标的多层次的目标体系。改革方案制定者要根据实际情况，在各个目标之间选择一个适当的平衡点，合理确定目标结构，尽量减少各目标之间的冲突与摩擦，使之相互配合，协调一致。四是改革目标的规范性。
政治体制改革方案制定出来后，还要对其进行可行性论证，以确保方案的顺利实施。具体来说，包括以下几个方面的内容：一是政治可行性，即方案被抉择机构或决策相关的群体接受的可能性。二是经济可行性，需要多少成本，即获得政策资源（包括一般性资源和特殊资源）的可能性。三是社会可行性，主要是政治文化发展基础以及由此产生的社会群体阶层的认可度和参与度。事实上，改革方案制定的目的在于规划民主政治长远的发展问题，可行性在一定程度上是改革方案抉择的最基本的依据。政治体制改革规划涉及面广，影响深远，必须有包括专家学者在内的智囊团对其进行充分的可行性论证，这是决策民主化、科学化的保证。
（四）中国政治体制改革的阶段划分与未来展望
为了保证中国政治体制改革的成功，要认真考虑各种政治体制改革方案的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况：一是方案过于理想化，没有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奋人心，但是无法实施。主要问题在于理论可能与实际情况相差太大，或者舶来模式不适合中国国情。二是改革方案从部门出发，专门化、片面化，没有考虑此项改革的外部关系或者与之相联系部门的联动，从而使专项改革孤军作战，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情绪，急于求成，不分主次，不分程序，胡子眉毛一把抓。事实上许多改革都是一个阶段一个阶段地进行的，每一步达到一个目标，分步骤实施和完成。政治体制改革至少要考虑这样一些因素：中国的国情和发展阶段；与经济体制改革的协调；政治体制改革与其他相关体制的配套改革；必要的妥协和利益结构的协调；改革的阶段性要求和长期性目标。
许多学者包括国外的学者建议，中国应当加快政治体制改革。其实，不分每个阶段的任务和重点，笼统地进行经济和政治体制改革，实际上成本高、风险大，效果并不理想。我们认为，社会经济体制和政治体制的转型是一个长期和渐进的过程。中国经济政治体制从传统的计划经济转向现代市场经济，从低水平民主法制化程度转向较高水平的政治民主，我们认为至少需要四十年左右的时间。
第一阶段，从1979年开始到2001年，改革纵向控制的计划体制，理顺价格形成机制，发育和发展各类要素市场，使价格和市场成为配置资源的基础，从计划调节转向市场调节；改革国有企业与政府的关系，转变政府调控方式，调整国有经济的战略布局，国有企业资本社会化，初步建立社会主义市场经济体制。第一阶段的经济体制的转型已经用了二十余年的时间。
第二阶段，从2002年党的十六大召开，到2020年完成全面建设小康社会目标，用十八年时间，完善社会主义市场经济体制，同时改革阻碍经济发展的政治体制部分。同时，在中国共产党的领导之下，建设一个现代民主和法治的政治体制。我们认为，从2002年到2020年可分为三个子阶段：一是2002年到2010年，重点是改革行政管理体制、财政税收体制和理顺中央与地方的关系，也进行一些国家权力和司法机构，人大、政协和司法体制的改革；二是2011年到2016年，用六年时间，重点是在前期改革的基础上，完善人大、政协和司法体制，形成现代的权力制衡机制；三是2017年到2020年，在前两阶段培育社会组织和发挥宗教建设和谐社会的作用以及公民素质提高的基础上，大力发展民间组织，包括对社会有益的宗教体系，形成现代的公民社会。
实施中国政治体制改革规划、完成本报告提出的框架性改革目标，距2020年，还有十四年时间。在这样一个改革期内，与五年计划相适应，中国的经济社会发展还会呈现出阶段性发展的特征。改革目标的实现不可能在一个五年中一蹴而就，需要将改革目标分解为一个又一个改革的战略任务并依此确定改革阶段，这不会使改革目标的实现显得遥不可及，反而更加具有可操作性。这样有利于围绕目标，突出重点，凝心聚力，调动各方面的积极性。
划分政治体制改革的战略子阶段并不是随意进行的，其依据是多方面的，主要是根据在完成总的改革战略任务过程中不同时期所需要解决的问题而进行的划分。具体而言，中国政治体制改革划分战略阶段的依据主要有以下几个方面：第一，十七年战略期内的总目标、总任务。第二，各子阶段改革战略的重点，如第一子阶段中，改革的重点是行政管理体制。第三，改革战略所需要的时间和阶段性。有的改革方案在实施一段时间后，由于政治社会情况的变化、改革重点的转移、外部突发事件等各种因素的影响，会作出一些调整，这就需要在划分战略子阶段时，留有充分余地。第四，改革子目标和部门改革目标衔接配套。改革总方案的实施需要多部门、多渠道、全方位推进，由于每个部门、环节在其中的地位、作用不同，其改革目标也各有特点，实现时间也会不相同。如工商行政管理系统全额由财政供养和财税体制的改革，既有联系，又需要两方面合作互动，联手推进。
十七年的改革，将是改革阻碍经济发展的体制与构建民主政治体制双重协进。特别是通过改革这些阻碍经济发展的政治体制，建设促进经济发展的政治体制，保证全面建设小康社会的任务顺利完成，使国民经济从规模和质量上再上一个台阶。
第三大阶段，到2020年时，经济发展的结构转型初步完成，市场经济体制已经完善和成熟，人民更加富裕，国力更加强盛，人民素质得到提高，官员和公务员的素质也大为提高，在这样的基础上，从2021年到2040年，再用二十年的时间，进一步完善第二阶段形成的民主政治制度框架，形成一个中等发达的成熟的民主和法治的现代化国家。
（执笔：周天勇、吴辉）
【参考文献】
1. 周天勇等：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社，2004年版。
2. 王长江：《政治体制改革研究报告之一：中国共产党的改革与提高执政能力》。
3. 孙丽、蔡春红：《政治体制改革研究报告之二：改革和完善人民代表大会制度》。
4. 黄相怀、周天勇、唐立久：《政治体制改革研究报告之三：政协体制改革与地区协商民主》。
5. 马怀德：《政治体制改革研究报告之四：立法的民主化及其法律监督》。
6. 周天勇、张占斌：《政治体制改革研究报告之五：政治体制改革的重心》。
7. 周天勇：《政治体制改革研究报告之六：政治体制改革应从基础做起》。
（《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载）
（ 来源：人民网2008年04月28日）
