政府改革，主要包括：一是行政管理体制的改革，职能转变和机构确定是中心环节；二是政府预算的公共性和公开性改革，形成一个为人民服务的公共预算以及向人民公开透明的阳光预算；三是理顺中央与地方的关系，既保证中央的权威和国家的统一，又要发挥地方的活力。

　　政府改革，主要包括：一是行政管理体制的改革，职能转变和机构确定是中心环节；二是政府预算的公共性和公开性改革，形成一个为人民服务的公共预算以及向人民公开透明的阳光预算；三是理顺中央与地方的关系，既保证中央的权威和国家的统一，又要发挥地方的活力，调动其发展经济和社会事业的积极性。

　　（一）行政管理体制改革应当关注的核心问题

　　20世纪90年代中期以来，为适应和促进社会主义市场经济的发展，同时也为了适应和推进民主政治建设的进程，行政管理体制改革越来越多地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向“有限政府”的方向发展。不足的地方在于，在市场经济条件下，公共利益部门化、垄断化倾向日益严重，并越来越与市场经济相结合，导致一系列问题。主要是：第一，政府部门的行政审批和许可等仍然很多，行政管制越来越细。第二，政府部门的裁量权太大，权力没有得到有效制衡，国家权力和利益被部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。第三，由于相互争抢和扩大自己行政执法的管辖范围，行政执法权力多头重复、交叉、相互矛盾，有法不依、越权执法问题越来越严重。第四，许多行政、执法、司法部门，由于得不到财政的全额供养，一定程度出现了商业化倾向，严重影响了党和国家的形象。第五，不少地方和部门各自为政，使国家统一、平等、规范、有序的经济秩序面临自成体系的隐患。

　　深化政府行政管理体制改革，建设公共服务型政府，应当关注以下问题：

　　第一，中央政府机构的改革。在理论上，中央政府机构的改革有三种可供选择的方案。一是大方案，政府部门逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展。根据这个思路，国务院所属机构可考虑继续整合，拓宽部委的职能和覆盖空间。增设总理预算管理办公室。二是中方案，对国务院行政部门进行结构调整。撤销一些工作职能过于简单和规模较小的部，将一些监督管理机构予以合并，加强一些部，如商务部，新建一些重要的部，如能源部。三是小方案，政府现有的部门和机构基本不动，只进行人员增减调整，严格控制公务员总量。这三种方案各有利弊。

　　我们认为，如果实行“国务院大部制―省直管县―划小省级行政区域”三大改革联动，可以使政府层级、大部制和省直管县三个方面的改革一步到位；省直管县和大部制改革后的地级领导干部和公务员以及中央各有关部委的领导干部和公务员，可在一些新设的省级政府中得到消化，这样整个改革的阻力就大大减少。三大改革联动的方案，一揽子变动，一次改定，成本较低，改革的时间较短，并且能较快地压缩政府层级，有利于加强中央政府的集权，因此，不失为可以考虑的方案之一。党的十七大报告提出要探索实行职能有机统一的大部门体制，减少行政层次，指明了改革方向。

　　第二，行政、执法与政府部门利益相分离。一是建立人民―人大―政府之间的收费罚款制约机制。收费和收税，是政府向公民和法人收取利益的一种行为，需要由人民同意，收费和收税的项目、标准、方式等，需经人民选举出来的人大代表通过，才能形成法案进行征收。政府、政府各部门、授权的行政性事业单位，不具有收费和税收的立法权，其一切关于收费条款的设立权，应当上收到人大。二是除政府税务机关以及少数具有行政执法权的部门可以收税或罚款外，大量行政管理服务部门全额由税收形成的经费供养起来，不允许他们收费和罚款。三是将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务活动分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付。市场服务性的费用由提出要求的客户承担。四是规范、监督和协调政府各部门的执法行为，集中执法，减少对个体经营户、各类企业、经营性事业单位的重复、交叉、多头的执法干扰。五是调整中央与地方的财税关系，合理降低财政收入中中央财政的比重，界定中央与地方各级政府的事务责任，责权对应，钱随事转。

　　第三，机构改革与财政治体制改革革同步。在机构改革的同时，要着手制定并实施国家政权和事业人民供养法，以法律的形式严格控制财政供养机构和吃皇粮者的数量。科学界定财政供养人员的范围，明确哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。例如，党的机关、人大机关、政府、两院、部队、警察、义务教育、基础科学、公共卫生等机构，这些应当由人民来供养。而那些可以社会化和市场化经营的党政机关后勤等机构，可以实行服务外包或购买服务，不应当由公共财政直接供养。

　　第四，近期内严格控制行政事业机构和人员，压缩总体规模。我国人均财政收入不到三千元人民币，相对于基数庞大的行政事业队伍，财政供养能力有限。如果扣除一些行政、执法和司法系统收费罚款自给的因素，需要消耗近一万亿的财力。如果再增加机构和公务员，将会更加加重人民的负担。另外，在公车、公招（公费招待）和公差改革没有实质性进展的情况下，将会导致更多的“三公”支出，社会和公民将不堪负重。控制行政事业机构和人员的膨胀，应按照“小政府、大社会”的原则，发挥社会组织的作用，将许多事务交由自治组织管理。

　　第五，减少政府层级，形成三级政府。国外许多国家的政权分级实行的是三级政权体制。我国目前的政权分层已经扩张到中央、省、地级市、县、乡五级政权体制。这种体制，无论从国家治理的信息传递和保真角度，还是从治国的成本和效率方面来看，都弊多利少。就长远来看，政权分层改革的最终目标应当是中央、省、县或者市三级体制。目前改革的重点是推进省直管县的改革，并推进撤乡并镇、乡财县管、分流消化人员的改革。中长期的改革，应当是撤销乡镇级政府，采取分省、撤地的战略，取消副省、地级和副地级政权层次。对民族自治州，实行特殊的保留政策。但是，要相应缩小州级政权的规模和权限。

　　第六，划小省级区域和增加直辖市。在民主政治往前推进的过程中，省区行政区域太大，其经济总量、人口规模等因素过强，会对中央政权形成一定的制衡。并且，省级政府下再设地、县、乡，政令通达也受到层级的影响。因此，有必要通过行政区域改革来划小省级行政区域的范围。改革的内容可考虑：将大连、青岛、南京、武汉、广州、西安、昆明等城市改为中央直辖市；将一些人口和地域大省分开、重组，增加十五到二十个省级单位，缩小省级政府的管理规模和幅度；合理界定中央与地方的事务关系，合理下放和配置权力，减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。

　　（二）财政预算体制改革的原则和重点

　　我国目前的财政预算体制，虽然改革开放以来进行了多次改革，但基本上沿袭了前苏联传统的计划经济体制下财政预算的框架，没有进行彻底的改变，是一个偏重生产建设、行政管理的财政预算体制。这种体制的问题主要是：第一，生产建设和吃饭养人特征较为明显，还不是一个完全的公共服务型财政。第二，预算不完整。政府、司法和国家权力部门的大量资金游离于预算之外。第三，财政收入占GDP比重偏高，相对于人均GDP1600美元的发展阶段，地方和企业税费负担较重。第四，中央与地方的财政税收关系没有理顺，相当多的基层政府财政陷于困境。第五，财政显性、隐性债务较高。第六，财政收支不透明，不公开。第七，税制不合理。第八，没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。

　　财政预算体制的改革，须遵循以下主要原则：一是从带有明显计划经济特征的财政预算体制，转向社会主义市场经济的财政预算体制。二是从生产建设和行政事业吃饭养人型财政，转向执政为民的公共服务型财政。三是建立统一和完整的国家预算体系。四是有利于宏观调控。五是建立一个分配和支出公平、公正和公开透明的财政。六是合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权。七是形成一个激励创业、鼓励投资、扩大就业、促进和谐的财政税收体制。八是改革要分阶段、分步骤进行，保持社会稳定。

　　财政预算体制改革的重点，主要包括：

　　第一，形成统一和完整的国家预算体系。财政预算的完整性，不仅是财政资源分配和使用经济方面的需要，也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治问题。围绕形成统一的国家预算，当前，要进一步清理收费项目，完善部门预算；社保基金应实行费改税，并编制社会保障预算；建立和完善国有资产（或者资本金）预算制度；对重大建设项目资金来源和预算体制进行改革；实行国库集中支付。

　　第二，支出结构向公共服务型财政转型。适应从计划经济向市场经济转轨的要求，财政也要从生产建设型财政转向公共服务和公共管理型财政。具体要求包括：按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目；经常性预算；取消建设项目支出和压缩行政公务支出；保证公共服务项目支出快速和稳定增长。

　　第三，预算编制、执行和监督程序及其公开性。目前财政税收制衡体制方面存在缺陷，需要建立一个相互制衡、公平透明、公正公平的财政预算体制。首先，中央财政一级的预算编制和预算执行要分开。预算编制和执行分开，便于进行编制和执行的专业分工，增强编制和执行之间的制衡，提高预算的透明度。其次，改革预算编制和审批时间，使预算批准时间与财政年度统一起来。再次，建立和完善人大和政协对预算的审查和批准体制。

　　第四，理顺中央与地方的财政税收关系。首先，与行政管理体制改革配套，构造和最终形成中央、省、市县三级财政体制。其次，划分中央与地方的事务和支出范围。再次，调整中央与地方的税种和收入范围。最后，逐步化解地方债务。

　　第五，完善中央对地方的转移支付。中央对地方的转移支付，一是要解决地区间发展不平衡的问题，二是要保持中央政府的权威性和保持国家的统一，三是建立民众对国家的信任和依赖，四是要讲效率和公开透明。

　　（三）调整和理顺中央与地方的关系

　　改革开放以来，经过多次改革与调整，我国的中央与地方关系不断得以完善，但是目前仍然存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构复制等问题。调整和理顺中央与地方的关系，应当做到：

　　第一，划分清楚中央与地方各自的事务。中央政权的事务集中在以下方面：一是维护国家主权和领土完整，包括国家安全。二是制定和运用宪法和法律，严格依照法定权限和程序行使权力。三是保持宏观经济健康发展和稳定运行。四是限制垄断，保护竞争。五是制定和完善保证市场充分竞争、有序运行的统一规范。六是推动区域协调发展和开发。七是构建和完善社会保障网。八是保护国家经济安全。

　　地方政府的事务范围大体包括以下方面：一是保证就业，降低失业率。二是建立和形成基层的社会保障体系。三是城市建设和管理。四是生态环境保护。五是社会治安功能。

　　具体而言，省级政府的事务应当包括：一是贯彻执行中央制定的政策法规，并按照国家统一的法律和政策，制定地区性政策与法规，促进本地区社会经济发展，保证就业。二是负责本地区教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护区域性的地方社会治安，承担地区性救灾工作。三是负责具有全省意义的基础设施与公益性项目的建设。四是促进和规划本省内市场体系的建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争。五是协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务。

　　市（县）级政府的事务包括：一是贯彻执行中央、省制定的政策法规，促进本地区社会经济发展。二是负责城市地区（市级政府）或农村地区（县级政府）教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护本地区社会治安，具体组织本地区的救灾工作。三是负责本地区基础设施与公益性项目的建设。四是协调处理本地区的行政事务，完成中央、省委托的其他事务。

　　在公共服务和社会管理上，中央政府和地方政府具体职能时有交叉。主要表现在以下方面：一是制定和实施法律和法规。二是界定和保护产权。三是提供教育、交通、卫生等公共物品。四是调节收入与财富的分配。五是弥补市场的不完全性和信息的不对称性。六是维护市场秩序。

　　第二，根据各自的事务和职能设置机构。具体来说，应当对目前的机构设置进行如下调整：将检察院和法院，直属中央管理；国防、外交、安全、武装警察、经济稳定（包括货币、金融监管）、海关及关税、社保、全国性交通，必须实行中央直接管理，中央经费，中央任命，中央机构，中央派出，中央领导业务；中央所属企业的国有资产由中央管理；监狱、警察、教育、卫生、环保、工商、质监、食品医药监督、土地等，属地方管理，地方机构；交通按照网络等级分层次管理，但是，各地设卡收费从长远看一定要取消。

　　必须探索解决中央条线管理与地方以块管理的矛盾。基本的思路是：首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理确定条块的职能要求，条以监督为主，块以执行为主。其次要按照权责利相统一的原则，重新划分条与块的不同利益归属，特别是对归属中央直接管理，履行中央宏观调控、经济调节的管理部门的人财物，必须割断与地方财政的关系，由中央财政按部门预算直接负担。第三，按照科学化、法定化和高效化的要求，合理设置专业条线部门，规范专业部门下延设置。

　　我们经过研究认为，市场监管作为宏观调控的内容，是不准确的。市场监管，大量的是微观活动，需要由地方政府为主进行管理。思路应当是中央有关部门向人大提出法律、法规，协助社团制定标准，制定规则；地方政府来执行规则，另外重要的是还要由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等机制，综合来解决假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题。

　　目前所谓的工商、质监、食品医药监督、土地等等的垂直管理并不是中央派出机构垂直管理，而是实行省以下垂直管理。这样经费对这些部门实行省财政“收支两条线、超收奖励、罚款分成”的政策，由于这些部门大多是收远远大于支的部门，中央的垂直管理给省一级财政敛财创造了条件，而市县的个体工商户和中小企业，包括一些大企业，负担的费用和罚款却越来越重，导致市县的创业、投资、经营和就业环境日趋恶化。而省一级，上并不对假冒伪劣、市场分割、知识产权、产品质量像中央一样关切，下并不直接面对所管理的事务。但是，本来应当由县市地方管理的事务，则上收省里，使县市一级推脱这些方面的责任。而省里则权力较大，却不具体管理事务。需要说明的是，从中央与地方的关系看，影响中央权威的，并不是市县级政权，而是省一级政权。较危险的是，一方面，如果对一些本来应当由县市管理的事务，实行所谓的条条管理，省以下垂直，让省里管理；另一方面，中央应该管理的武装、外交、安全、社保等等，则在机构、人事、经费上下放省级政府管理，实际上由省级政府代管，省级政府的权力将越来越大，这将形成权力过大的诸藩势力，这对于加强中央的权威十分不利。

　　第三，界定各级政府的事务与支出。各级政府支出事务的界定，应当按照如下思路进行。首先，体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务，应由中央政府负责，经费由中央财政提供。其次，由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。再次，对具有跨地区外部性的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。最后，调节地区间和居民间的收入分配，在很大程度上是中央政府的职责，如社会保障、社会福利项目等，应在全国范围内实行统一的标准。各级政府的支出结构大体是：中央政府财政的主要支出为国防、外交、社会保障、中央政权和政府的行政管理、全国性重大建设项目的付息、地区转移支付、国立教育、对居民社会保障的转移支付等。省级政府的支出项目包括社会保障支出及各种补贴支出、科教文卫支出、治安设备及警力支出、投资支出、本级政府行政管理支出等。县市级政府的支出项目应当为本级政府行政管理支出、基础设施和基础产业投资支出、科教文卫支出、低收入人群保障支出、消防和警力支出、生态环境保护支出等。

　　对于中央和地方政府的支出机构，应当按照各自的侧重点加以优化。完善中央政府的支出结构应从以下方面入手：第一，降低经济建设支出比例，最多不能超过百分之十。第二，降低行政管理支出比例，尽可能不超过百分之五。第三，大幅度降低中央政府在文化教育方面的支出比例，争取控制在百分之十的限度内。第四，大幅度提高社会保障的开支比例，使之达到大约百分之五十的水平。第五，适当提高国防保卫安全开支方面的比例，使之达到百分之十五左右的水平。第六，中央政府还应当适当地增加对自然环境的保护支出，争取在尽可能短的时间内从根本上改变我国目前这种生态环境严重恶化的局面。地方政府的支出结构调整包括：一是大力压缩非生产性开支，特别是行政管理费支出。二是合理确定补贴范围，压缩财政补贴支出。三是规范财政对事业费的供应范围。四是形成支持和补助农业建设的财政支出结构。五是合理确定地方财政投资领域。地方财政要退出一般经营（营利性）的生产投资，只进行必要的公益性、基础设施和重点建设投资。

　　第四，固定各级政府的税收。中央政府收入以个人所得税、社会保障税为主，还包括关税、证券交易税、燃油税、公司所得税、海洋石油资源税等涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的百分之55%左右。省政府收入以营业税为主，还包括资源税（一部分）、公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的百分之15%左右。县市政府以房地产税为主，还包括资源税（一部分）、契税、土地增值税、遗产税、排污税、车船牌照税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应控制在全国收入比重的百分之30%左右。

　　第五，转移支付要科学和透明。规范我国目前的转移支付体系应从如下几个方面考虑。一是整合我国现行的混合型转移支付制度，将现行的混合型转移支付，整合成一般性转移支付和有条件的转移支付两种形式。二是以标准收支和公式作为转移支付分配的基础。三是建立地方一般性转移支付制度。四是加快政府间转移支付制度的法制化建设。

 

　　（执笔：周天勇、吴辉）

   （《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载）

       （人民网2008年04月28日）